生(shēng)态文明視域下草原治理(lǐ)體(tǐ)系構建研究

圖1  2006—2020年(nián)全國(guó)天然草原産草量變化圖

1.1草原工(gōng)作(zuò)頂層設計(jì)制定出台
  黨中央、國(guó)務院高度重視草原生(shēng)态保護工(gōng)作(zuò)，在國(guó)務院機(jī)構改革中組建了國(guó)家林業和草原局，強化了草原保護修複工(gōng)作(zuò)，充分(fēn)體(tǐ)現了統籌山(shān)水林田湖草沙系統治理(lǐ)的戰略意圖。2021年(nián)3月，國(guó)務院辦公廳印發了《關于加強草原保護修複的若幹意見(jiàn)》[1]（以下簡稱《意見(jiàn)》），明确了新時代草原工(gōng)作(zuò)的指導思想、工(gōng)作(zuò)原則和主要目标，提出了加強草原保護修複和合理(lǐ)利用的12條政策舉措和4項保障措施，明确了國(guó)務院相(xiàng)關部門(mén)任務分(fēn)工(gōng)，爲推進生(shēng)态文明和美麗中國(guó)建設奠定了基礎。

1.2草原保護管理(lǐ)體(tǐ)系更加完善
1.2.1法律法規體(tǐ)系建立健全
  《草原法》于1985年(nián) 6 月頒布，爲依法保護草原奠定了法制基礎。目前國(guó)家林業和草原局正在修訂完善該法律。截至目前，我國(guó)已初步形成由1部法律、1部司法解釋、1部行政法規、13部地方性法規、2部部門(mén)規章(zhāng)和11部地方政府規章(zhāng)構成的草原法律法規體(tǐ)系。
1.2.2 保護管理(lǐ)體(tǐ)系逐步構建
  全國(guó)累計(jì)建成草原類自(zì)然保護區41個，面積165.17萬 hm2 [3]。2020年(nián)，國(guó)家林業和草原局開展了國(guó)家草原自(zì)然公園建設試點，試點面積14.7萬 hm2 [4-5]。目前國(guó)家林業和草原局正有序組織開展國(guó)有草場建設試點，探索國(guó)有草原可(kě)持續發展模式，因地制宜發展現代草業、生(shēng)态畜牧業和草原旅遊業。
1.2.3草原保護制度深入落實
  按照(zhào)黨中央、國(guó)務院決策部署，全國(guó)各級林草主管部門(mén)認真落實基本草原保護制度、草原承包經營制度、禁牧休牧和草畜平衡制度等草原保護制度。2020年(nián)，全國(guó)草原禁牧和草畜平衡面積分(fēn)别達到0.8億 hm2和1.7億 hm2；草原承包經營面積約2.9億 hm2，約占全國(guó)可(kě)利用草原面積的88.2%[2]。

1.3草原生(shēng)态修複工(gōng)程項目成效顯著
  2000 年(nián)以來(lái)，我國(guó)加快(kuài)了草原保護建設，累計(jì)投入中央财政資金2 200多億元，在草原地區陸續實施了京津風(fēng)沙源治理(lǐ)、退耕還(hái)林還(hái)草、退牧還(hái)草等24個重大(dà)生(shēng)态工(gōng)程項目（表 1）。其中，工(gōng)程11個，項目13個（目前多數已結束實施）。以上工(gōng)程項目中，從(cóng) 2003 年(nián)開始實施的退牧還(hái)草工(gōng)程是我國(guó)實施時間最長、收效最大(dà)、農牧民(mín)受益最多的草原生(shēng)态修複工(gōng)程，是草原生(shēng)态建設的主體(tǐ)工(gōng)程。截至 2020年(nián)已累計(jì)投入資金339億元，建設草原圍欄0.79億 hm2，開展黑(hēi)土(tǔ)灘治理(lǐ)、毒害草治理(lǐ)、退化草原改良、人(rén)工(gōng)種草等0.25億 hm2，有力促進了草原生(shēng)态恢複，推動了草原保護制度落實，加快(kuài)了草牧業生(shēng)産方式轉變，增加了農牧民(mín)收入。

表1  草原生(shēng)态保護修複工(gōng)程項目

 

  2011年(nián)以來(lái)，國(guó)家在内蒙古、西藏、新疆等 13 個主要草原牧區省份和新疆生(shēng)産建設兵(bīng)團實施了兩輪草原生(shēng)态保護補助獎勵政策，累計(jì)投入資金 1 700多億元，落實草原禁牧面積0.80億 hm2、草畜平衡面積1.73億 hm2。2019年(nián)，國(guó)家開始在以上13個省（區）設立草原生(shēng)态修複資金，每年(nián)投入資金33億元，用于草原生(shēng)态修複、草種繁育、生(shēng)物災害防治和草原防火(huǒ)隔離(lí)帶建設等内容。
通過對100多個草原生(shēng)态保護修複工(gōng)程縣的地面監測，工(gōng)程區内植被逐步恢複，生(shēng)态環境明顯改善。與非工(gōng)程區相(xiàng)比，工(gōng)程區内草原植被蓋度平均提高15.2%，植被高度平均增加67.3%，單位面積鮮草産量平均提高69.2%[2]。

1.4草原科(kē)技支撐能力持續增強
  近年(nián)來(lái)，國(guó)家持續加大(dà)對人(rén)工(gōng)草地建設、草産品加工(gōng)、草品種培育等方面的科(kē)技支持，大(dà)力加強草原和草業學科(kē)建設。草原科(kē)技支撐平台建設加快(kuài)，新建成草原長期科(kē)研基地7個，草原野外生(shēng)态定位觀測站(zhàn)10個，草原工(gōng)程技術(shù)研究中心10個，草原重點實驗室1個。目前，全國(guó)共有31所農林院校(xiào)、研究機(jī)構或綜合性大(dà)學設立草業科(kē)學本科(kē)專業，11所高校(xiào)單獨成立了與草原和草業相(xiàng)關的學院，草原科(kē)技支撐能力逐步提高。此外，我國(guó)成立了國(guó)家林草局第一屆草品種審定委員(yuán)會，2021年(nián)審定通過了14個國(guó)家級草品種[6] 。

2 存在的主要問(wèn)題
  我國(guó)是一個草原大(dà)國(guó)，草原面積3.93億 hm2，位居世界第一，但(dàn)還(hái)不是草原強國(guó)，草原工(gōng)作(zuò)仍存在許多短(duǎn)闆。

2.1對草原功能地位的認識不到位
  2018年(nián)機(jī)構改革，黨中央成立了國(guó)家林業和草原局，局内設立了草原管理(lǐ)司，建立了與草原大(dà)國(guó)地位相(xiàng)适應的草原管理(lǐ)機(jī)構，充分(fēn)體(tǐ)現了黨中央對草原工(gōng)作(zuò)的重視。自(zì)改革以來(lái)，各級林草部門(mén)認真履行職能職責，草原工(gōng)作(zuò)不斷取得(de)新成績。但(dàn)是目前人(rén)們對于草原在生(shēng)态、生(shēng)産、文化等方面功能地位的認識還(hái)不足，不利于草原地區生(shēng)态文明建設。

2.2草原工(gōng)作(zuò)基礎薄弱
  我國(guó)僅在上世紀80年(nián)代由原農業部組織開展過第一次全國(guó)草原資源調查，積累了不少好的技術(shù)經驗，但(dàn)目前仍存在草原調查監測指标體(tǐ)系不健全、草原保護修複體(tǐ)系不完善、基層草原執法監管不到位等系列問(wèn)題，草原工(gōng)作(zuò)基礎薄弱。

2.3草原生(shēng)态退化形勢嚴峻
  長期以來(lái)，人(rén)們對草原一味的索取，使草原得(de)不到休養生(shēng)息，草原生(shēng)态極其脆弱。大(dà)量優質草原被開墾爲耕地，剩下的草原也面臨超載過牧的威脅，不合理(lǐ)的利用和幹擾以及氣候變暖、水平衡紊亂等因素，導緻草原生(shēng)态嚴重退化。與20世紀50年(nián)代相(xiàng)比，我國(guó)90%左右的天然草原出現不同程度的退化，中度和重度退化約占30%[7]。草原生(shēng)态環境惡化，不僅制約着草原畜牧業發展，影(yǐng)響農牧民(mín)收入增加，而且直接威脅國(guó)家生(shēng)态安全，草原生(shēng)态環境已成爲國(guó)家生(shēng)态安全的薄弱環節。

2.4缺乏系統性草原治理(lǐ)體(tǐ)系
  《意見(jiàn)》指出，到本世紀中葉，退化草原要得(de)到全面治理(lǐ)和修複，草原生(shēng)态系統要實現良性循環，形成人(rén)與自(zì)然和諧共生(shēng)的新格局。《意見(jiàn)》還(hái)提出了要建立健全草原調查監測評價體(tǐ)系、加大(dà)草原保護力度、完善草原自(zì)然保護地體(tǐ)系、加快(kuài)推進草原生(shēng)态修複、統籌推進林草生(shēng)态治理(lǐ)、大(dà)力發展草種業、合理(lǐ)利用草原資源、推動草原地區綠色發展等措施。國(guó)家頂層設計(jì)已完成，但(dàn)草原仍缺乏系統性治理(lǐ)體(tǐ)系，必須樹(shù)立系統思維，立足長遠(yuǎn)，精心謀劃，打好基礎，全面推進，快(kuài)速補齊短(duǎn)闆。

3 草原治理(lǐ)體(tǐ)系構建
  要認真貫徹落實習近平生(shēng)态文明思想，統籌山(shān)水林田湖草沙冰一體(tǐ)化保護和系統治理(lǐ)，找準草原定位，全方位推進林草融合發展，着力構建草原監測評價、草原保護、草原生(shēng)态修複、草原執法監管、現代草業、支撐保障等六大(dà)草原治理(lǐ)體(tǐ)系，不斷提升草原治理(lǐ)水平。

3.1草原監測評價體(tǐ)系
3.1.1構建思路(lù)
  充分(fēn)發揮既有草原調查監測隊伍作(zuò)用，運用成熟方法成果，在繼承發揚的基礎上大(dà)膽探索創新，以深入推進林草融合爲契機(jī)，充分(fēn)借鑒森林資源調查監測的有益經驗做法，通過轉移、嫁接、融合、提高的辦法，全面提升我國(guó)草原調查監測評價能力，構建内容全面、基礎紮實、方法科(kē)學、運行順暢的草原監測評價體(tǐ)系，搞清草原底數和動态變化趨勢規律，爲科(kē)學指導草原保護修複和合理(lǐ)利用提供堅實基礎和支撐。
3.1.2主要任務及内容
  根據草原資源、生(shēng)态和植被特點，以及草原管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)需求，開展草原資源調查、草原生(shēng)态評價、年(nián)度性草原動态監測、專項應急性監測等方面的任務（表2）。

表2  草原監測評價體(tǐ)系主要任務及内容

 

3.1.3體(tǐ)系構建
  構建完善草原類型區劃、數據指标、樣地場地設施、技術(shù)方法、質量控制、标準規範、數據庫和軟件(jiàn)平台、組織管理(lǐ)等八大(dà)體(tǐ)系（表3）。

表3  草原監測評價體(tǐ)系

 

3.2 草原保護體(tǐ)系
  根據草原的定位、重要程度、保護利用強度不同，将全國(guó)草原劃分(fēn)爲生(shēng)态保護紅(hóng)線内草原、基本草原、國(guó)有草場内草原等不同空間類型，實行差别化管控措施，構建草原保護體(tǐ)系（表4）。加大(dà)草原生(shēng)态保護建設政策支持力度，加強保護制度建設，在《草原法》的基礎上，制定配套的法律法規，逐步完善草原保護管理(lǐ)體(tǐ)制。

表4  草原保護體(tǐ)系

 

3.3 草原生(shēng)态修複體(tǐ)系
  目前草原生(shēng)态修複項目少、類型較爲單一，針對性不強，修複成效不明顯，修複成果缺乏展示展現，成果難以鞏固持久。爲了做好草原生(shēng)态修複工(gōng)作(zuò)，完成草原生(shēng)态修複任務，加快(kuài)恢複退化草原生(shēng)态系統，亟需制定一套完整的修複體(tǐ)系。
3.3.1構建思路(lù)
  以習近平生(shēng)态文明思想爲指導，立足不同區域自(zì)然條件(jiàn)和草原退化狀況等客觀實際，堅持“節約優先、保護優先、自(zì)然恢複爲主”的方針，科(kē)學布局和組織實施草原生(shēng)态保護修複重大(dà)工(gōng)程，着力提高草原生(shēng)态系統自(zì)我修複能力，改善草原生(shēng)态系統質量，穩步提升草原的生(shēng)态功能和生(shēng)産能力。
  對重度退化草原，采取免耕補播、人(rén)工(gōng)種草等方式，引入先鋒植物和鄉土(tǔ)草種，減少地表裸露，增加植被覆蓋，豐富生(shēng)物多樣性，進行草原植被系統重建。對中度退化草原，采取施肥、松土(tǔ)、切根、灌溉等培肥地力改善水土(tǔ)的措施，促進草原原生(shēng)植被生(shēng)長，恢複草原生(shēng)态環境。對輕度退化草原，采取圍欄封育的措施，減少人(rén)爲對草原的幹擾破壞，依靠草原自(zì)然修複力，促進草原植被恢複。在水土(tǔ)條件(jiàn)适宜地區，支持建設放(fàng)牧型多年(nián)生(shēng)人(rén)工(gōng)草地，大(dà)幅提升優質牧草生(shēng)産供給能力，減輕天然草原的放(fàng)牧壓力，促進天然草原休養生(shēng)息。
  将生(shēng)态系統中具有典型性和代表性，區域生(shēng)态地位重要，生(shēng)物多樣性豐富的草原建設爲草原自(zì)然公園，嚴控各類人(rén)爲活動對草原生(shēng)态環境的影(yǐng)響。對生(shēng)态脆弱、區位重要的退化、荒漠化和放(fàng)牧利用價值不高的草原，由國(guó)家投資建設國(guó)有草場，進行規模化修複治理(lǐ)并管理(lǐ)，恢複草原良好生(shēng)态，鞏固生(shēng)态文明建設成果。開展鄉村城(chéng)鎮種草、河湖堤岸種草，充分(fēn)發揮種草在國(guó)土(tǔ)綠化和保持水土(tǔ)中的作(zuò)用。開展草原監管、草原生(shēng)物災害防治和鄉土(tǔ)草種繁育等體(tǐ)系建設，提升草原生(shēng)态修複能力。
3.3.2體(tǐ)系構建
  明确草原生(shēng)态修複主要任務，摸清草原退化情況，組織實施工(gōng)程項目，開展工(gōng)程效益評估，加強修複成果管護。根據草原退化情況，采取設置草原圍欄、草原改良、人(rén)工(gōng)種草等生(shēng)态修複措施，構建生(shēng)态評價體(tǐ)系、工(gōng)程措施體(tǐ)系、政策保障體(tǐ)系等生(shēng)态修複體(tǐ)系（圖2）。
 

圖2  草原生(shēng)态修複體(tǐ)系
 

1）生(shēng)态評價體(tǐ)系
開展草原退化基況專項調查，明确草原退化面積和位置，劃分(fēn)退化等級（重度、中度、輕度），形成草原退化分(fēn)布圖，爲開展生(shēng)态修複治理(lǐ)提供依據，使各項修複措施精準落實到山(shān)頭地塊，實現精細化修複治理(lǐ)。
2）工(gōng)程措施體(tǐ)系
針對我國(guó)草原退化的實際情況，積極開展草原生(shēng)态修複八大(dà)工(gōng)程（表5）。

表5  草原生(shēng)态修複八大(dà)工(gōng)程

 

3）政策保障體(tǐ)系
  國(guó)家對草原生(shēng)态修複給予資金和政策支持。國(guó)家财政設立草原生(shēng)态修複治理(lǐ)補助，用于退化草原生(shēng)态修複治理(lǐ)、草種繁育、草原有害生(shēng)物防治等相(xiàng)關内容。開展草原生(shēng)态修複金融創新政策研究，制定鼓勵社會資本開展草原生(shēng)态修複的政策措施，鼓勵和引導社會資本進入草原生(shēng)态修複領域。
4）組織保障體(tǐ)系
  全國(guó)草原生(shēng)态修複工(gōng)作(zuò)由國(guó)家林業和草原局統一部署，地方林業和草原行政主管部門(mén)負責組織實施本行政區域草原生(shēng)态修複實施工(gōng)作(zuò)。局屬調查規劃單位分(fēn)區指導草原生(shēng)态修複并開展修複成效評價，有關科(kē)研院所承擔生(shēng)态修複技術(shù)支撐服務任務。
5）物資保障體(tǐ)系
  建立種質資源、育種、草種生(shēng)産等草種育繁推一體(tǐ)化體(tǐ)系，解決草種業的各個環節脫節、鄉土(tǔ)草種缺乏等問(wèn)題。要開展科(kē)技攻關，研發适合草原地區生(shēng)态修複的機(jī)械設備，建立草原生(shēng)态修複機(jī)械設備研發試驗推廣體(tǐ)系，爲大(dà)規模開展草原生(shēng)态修複打下物質基礎。
6）管理(lǐ)評估體(tǐ)系
  開展草原圍欄、草原改良、人(rén)工(gōng)種草等各項草原生(shēng)态修複措施的标準規範研究，明确各項措施的技術(shù)要求，形成草原生(shēng)态修複技術(shù)标準規範體(tǐ)系。開展草原生(shēng)态修複工(gōng)程項目管理(lǐ)，編制草原生(shēng)态修複工(gōng)程項目管理(lǐ)信息系統，開展種草改良任務“上圖入庫”工(gōng)作(zuò)。開展草原生(shēng)态修複工(gōng)程項目督導檢查工(gōng)作(zuò)，依托局屬調查規劃單位等對工(gōng)程項目效益進行評估，了解項目實施情況。
7）成果管護體(tǐ)系
  創新管理(lǐ)機(jī)制，制定相(xiàng)關政策，依托草原自(zì)然公園和國(guó)有草場建設，落實草原生(shēng)态修複成果管護責任，對修複好的草原進行嚴格管理(lǐ)。加強草原監督執法力度，将草原生(shēng)态修複工(gōng)程項目區作(zuò)爲草原執法重點區域，嚴格落實草畜平衡和草原休牧措施，保護草原生(shēng)态修複取得(de)的成果。

3.4 草原執法監管體(tǐ)系
  機(jī)構改革後，草原監管機(jī)構隊伍大(dà)幅減少，草原執法能力大(dà)幅下降，對有效開展草原執法監管工(gōng)作(zuò)，提升執法監督能力現代化，實現草原資源保護和永續利用産生(shēng)了重大(dà)影(yǐng)響。爲了切實履行草原資源監管責任，依法保護草原資源，有效遏制破壞草原違法行爲，不斷提升草原執法監管能力，亟需構建草原執法監管體(tǐ)系。
3.4.1構建思路(lù)
  按照(zhào)黨中央、國(guó)務院關于生(shēng)态文明建設的決策部署，充分(fēn)調動整合現有草原監管力量，切實推動林業、草原和國(guó)家公園融合發展，着力構建縱橫協同、上下聯動、運行高效、全域覆蓋、公衆參與的草原執法監管體(tǐ)系，爲草原資源保護和生(shēng)态修複治理(lǐ)提供監管保障。
3.4.2主要任務及内容
  通過專題研究和實踐推動，努力構建适應草原資源保護新形勢、新要求和新任務的草原執法監督體(tǐ)系。明确新型草原執法監督體(tǐ)系的主要内容，健全完善草原執法監管依據，以各地推進林長制實施爲契機(jī)，通過切實落實草原資源監管責任，推進基層草原站(zhàn)（所）智能化、标準化建設，加強草原管護員(yuán)隊伍建設，構建常态化執法監管、協同處置違法行爲、重大(dà)事(shì)件(jiàn)應急處置、草原資源保護工(gōng)作(zuò)約談、草原資源保護宣傳培訓等措施、手段，逐步建立并不斷完善系統規範、運行高效的草原執法監管體(tǐ)系。
1）健全完善草原執法監管依據
  加快(kuài)《草原法》《草畜平衡管理(lǐ)辦法》修訂工(gōng)作(zuò)進程，盡快(kuài)解決現有草原概念定義範圍不清楚、行政處罰依據不充分(fēn)、行政處罰偏輕，以及部分(fēn)監管領域尚無監管和處罰的法律條款依據等問(wèn)題，重點解決現行《草原法》對南(nán)方草地管理(lǐ)的針對性不夠強、有關規定不夠明确具體(tǐ)、缺乏可(kě)操作(zuò)性等方面的問(wèn)題。鼓勵和指導南(nán)方省區草原管理(lǐ)部門(mén)，加快(kuài)推進配套法規規章(zhāng)建設，制定出台地方性草地管理(lǐ)法規規章(zhāng)，增強南(nán)方草地保護建設利用的有效監管。各地也要配合《草原法》和配套規章(zhāng)的修訂，積極推動地方立法，制定和完善配套法規規章(zhāng)，紮實推進草原法律法規體(tǐ)系建設，爲草原資源開發利用保護監管提供充分(fēn)的法律依據。
2）落實草原資源保護主體(tǐ)責任
  貫徹落實《關于全面推行林長制的意見(jiàn)》《關于加強草原保護修複的若幹意見(jiàn)》，着力深化草原資源監管體(tǐ)制改革，理(lǐ)順中央和地方之間在草原監管方面的職責。督促地方黨委政府重視草原工(gōng)作(zuò)，在草原主要省區分(fēn)級設立市、縣、鄉和村級草長或林（草）長，科(kē)學确定草長責任區域，嚴格落實地方政府的草原資源監管主體(tǐ)責任，正确處理(lǐ)草原資源保護和科(kē)學合理(lǐ)利用的關系，有效破解當前影(yǐng)響制約草原管理(lǐ)工(gōng)作(zuò)開展的難題和瓶頸，守住草原生(shēng)态安全的邊界。
3）全面加強草原資源監管工(gōng)作(zuò)
  以維護草原生(shēng)态環境安全和強化草原資源保護爲根本目标，堅決扛起草原資源保護的政治責任，守好草原生(shēng)态安全底線。切實落實森林、草原和國(guó)家公園融合發展機(jī)制，瞄準草原監管薄弱環節補齊短(duǎn)闆，構建完善多部門(mén)聯合協作(zuò)的草原監管執法體(tǐ)系，加大(dà)執法監督力度，整體(tǐ)提升草原資源保護能力和水平。督促指導各地草原主管部門(mén)切實履行監管職責，層層傳導壓力，嚴守生(shēng)态紅(hóng)線，切實加大(dà)涉草違法犯罪打擊力度，常态化組織開展行業性、季節性、地域性專項執法行動，始終保持高壓态勢。特别是要強化重點生(shēng)态區、生(shēng)态脆弱區等重要區位和領導批示指示、社會關注度高的違法案件(jiàn)的查處，嚴厲打擊草原違法違規行爲，依法依規保護草原。
3.4.3體(tǐ)系構建
  構建常态化執法監督、協同處置草原違法行爲、應急處置重大(dà)事(shì)項、探索開展草原資源保護工(gōng)作(zuò)約談、草原資源保護宣傳培訓、穩定壯大(dà)基層草原執法監管力量六大(dà)體(tǐ)系，提升草原執法監管能力（表6）。

表6  草原執法監管體(tǐ)系

 

3.5 現代草業體(tǐ)系
  草業是與農業、林業同等重要的産業。早在20世紀80年(nián)代，錢學森教授就(jiù)提出利用現代科(kē)學技術(shù)發展知識密集型草業是草産業發展的必由之路(lù)。草原利用好了，草業興旺發達起來(lái)，對國(guó)家的貢獻不亞于農業。目前我國(guó)草業産業規模較小，産值較低，鏈條不長，沒有形成完整的産業體(tǐ)系。現代草業是基于生(shēng)态文明建設的時代背景，以現代科(kē)技促進草業高質量發展的産業，是草原生(shēng)态建設産業化、産業發展生(shēng)态化的必由之路(lù)。因此，亟需構建現代草業體(tǐ)系。
3.5.1建設高質量草原畜牧業
  草原畜牧業是我國(guó)牧區的傳統産業，又是最具有優勢的支柱産業。發展草原畜牧業，應以提高效益爲中心，走集約化、産業化之路(lù)。按照(zhào)市場經濟體(tǐ)制和機(jī)制的要求，打破傳統、粗放(fàng)的經營方式，實現區域化布局、專業化生(shēng)産、集約化經營、社會化服務、企業化管理(lǐ)。培育龍頭家庭牧場，實現市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地連牧戶的模式，逐步形成強強聯合、以強帶弱的現代化企業管理(lǐ)體(tǐ)系，發展一批貿工(gōng)牧、産供銷、牧科(kē)教等多種形式一體(tǐ)化生(shēng)産的經營實體(tǐ)，促進我國(guó)草原畜牧業生(shēng)産集團化、産業化。
3.5.2大(dà)力發展草種業
  建立健全國(guó)家草種質資源保護利用體(tǐ)系，開展草種質資源普查，建立草種質資源庫、資源圃及原生(shēng)境保護爲一體(tǐ)的保存體(tǐ)系和評價鑒定、創新利用和信息共享的技術(shù)體(tǐ)系。加強優良草種，特别是優質鄉土(tǔ)草種選育、擴繁和推廣利用，不斷提高草種自(zì)給率，滿足草原生(shēng)态修複及草坪業建植用種需要。鼓勵牧草品種選育者與良種繁育企業對接，打造适應我國(guó)草種業生(shēng)産特點的牧草種子分(fēn)散生(shēng)産、集中收購(gòu)的靈活生(shēng)産模式。建立草種儲備制度，完善草品種審定制度，加強草種質量監管。
3.5.3積極推進飼草種植業
  根據草牧業發展和當地水熱(rè)資源條件(jiàn)，确定飼草種植發展方向，因地制宜推進飼草種植業。按照(zhào)自(zì)然地理(lǐ)條件(jiàn)和資源承載力，推進優質苜蓿生(shēng)産區、優質羊草生(shēng)産區、優質燕麥生(shēng)産區等生(shēng)産區建設。在“鐮刀彎”地區和農牧交錯帶，深入開展草牧業試驗試點。農區要結合退耕還(hái)草、草田輪作(zuò)等方式，大(dà)力發展人(rén)工(gōng)草地，提高飼草供給能力。優化牧區、半農半牧區和農區資源配置，推行牧區繁育、農區育肥的生(shēng)産模式，提高資源利用效率。
3.5.4穩步推進草産品加工(gōng)業
  深入挖掘草本植物藥用及營養功能、食用功能、飼料添加劑和精油提取等特色功能。加強葉蛋白(bái)提取、膳食纖維加工(gōng)以及食品添加物、醫藥原料、工(gōng)業原料、農藥原料的生(shēng)産利用等精深加工(gōng)技術(shù)的研究。發揮各地區比較優勢，合理(lǐ)規劃布局，形成牧草種子和牧草生(shēng)産加工(gōng)基地和綠色有機(jī)食品生(shēng)産加工(gōng)區。積極發展草産品加工(gōng)，推動我國(guó)草業形成相(xiàng)對完整産業鏈，構建兼有社會、經濟、生(shēng)态和文化多功能的草業産業群，提高市場競争力。
3.5.5加快(kuài)發展草坪業
  将草坪業作(zuò)爲國(guó)土(tǔ)綠化的重要産業來(lái)抓，努力提高城(chéng)市環境綠化質量。強化低耗水、耐瘠薄草坪草育種和良種繁育工(gōng)作(zuò)，努力提高草坪草種國(guó)産化率。加強對草坪專用肥、專用農藥及相(xiàng)關機(jī)械産品的研究開發，提高市場競争力。加大(dà)草坪基礎理(lǐ)論研究，因地制宜，适地适草，提高科(kē)研成果轉化率。加強草坪病蟲害防治等基礎技術(shù)研究，建立完善的草坪養護管理(lǐ)技術(shù)規範。制定行業标準，明确不同地區、不同類型的草坪建植、管理(lǐ)技術(shù)規程，草坪種子質量标準，草坪肥料、農藥、機(jī)械标準等，推動草坪業市場健康發展。
3.5.6高質量發展草原藥用植物産業
  根據中藥材市場需求情況，推動建立當歸、甘草、五味子等中藥材生(shēng)産基地，實現重要草原生(shēng)中藥材種植規模化、市場化，降低對天然草原生(shēng)中藥材的需求。挖掘民(mín)族醫藥文化，積極發展民(mín)族醫藥，建立蒙藥、藏藥、彜藥、苗藥、韓藥等藥用植物基地。應用現代生(shēng)物技術(shù)手段，對珍稀、瀕危的藥用植物進行快(kuài)速繁殖，以提高該類藥用植物的産量，滿足市場需求。
3.5.7大(dà)力發展草原旅遊業
  在加強草原保護、保持生(shēng)态系統健康穩定的情況下，充分(fēn)挖掘草原資源和草原民(mín)族民(mín)俗文化優勢，積極推進草原旅遊業發展，滿足人(rén)民(mín)日(rì)益增長的優質生(shēng)态産品的需要。深入開展草原自(zì)然公園建設，并以其爲抓手在有效加強草原保護的基礎上，科(kē)學合理(lǐ)利用草原資源，适度開展生(shēng)态旅遊，處理(lǐ)好保護與利用、生(shēng)态效益與經濟效益之間關系，實現生(shēng)态、社會、經濟效益的有機(jī)統一。同時依托草原自(zì)然公園平台，打造一批精品草原旅遊景區、度假地和旅遊線路(lù)，推動草原旅遊業和草原生(shēng)态休閑觀光(guāng)産業發展。
3.5.8大(dà)力發展草原特色産業
  開發草原健康食品、能源植物、編織等具有草原特色的産品，逐步形成草原地區特色産業（表7）。

表7  草原特色産業

 

3.6 支撐保障體(tǐ)系
  堅持黨的領導，全面協同推進林業、草原、國(guó)家公園融合發展，形成強大(dà)合力，确保草原治理(lǐ)體(tǐ)系落地生(shēng)根，全面推進實施。
3.6.1加強組織領導
  深入貫徹落實習近平總書(shū)記重要講話(huà)及指示批示精神，并根據《關于加強草原保護修複的若幹意見(jiàn)》《關于科(kē)學綠化的指導意見(jiàn)》編制和實施全國(guó)草原保護、修複、利用等發展規劃，将其作(zuò)爲推進生(shēng)态文明建設、維護國(guó)家生(shēng)态安全的基礎性任務和重要抓手，完善組織體(tǐ)系，切實加強組織領導，高質量完成草原治理(lǐ)工(gōng)作(zuò)任務。地方各級林業和草原主管部門(mén)要強化相(xiàng)關責任，編制各專項建設規劃，科(kē)學細化建設目标、重點任務和工(gōng)程措施，明确工(gōng)程組織形式、建管方式、責任任務等事(shì)項，并按照(zhào)職能分(fēn)工(gōng)抓好落實，确保規劃從(cóng)藍圖變成現實。
3.6.2大(dà)力推行林（草）長制
  大(dà)力推行林（草）長制[8]，建立以林（草）長制爲主體(tǐ)的黨政領導保護發展林草資源責任體(tǐ)系，省、市、縣、鄉、村分(fēn)級設立林（草）長。壓實地方黨委政府主體(tǐ)責任和屬地責任，落實部門(mén)責任，加大(dà)草原監管力度，把草原工(gōng)作(zuò)擺在與林業、國(guó)家公園建設同等重要的位置，統籌研究，整體(tǐ)部署，協同推進。制定草原修複利用工(gōng)作(zuò)安排部署情況，草原保護修複利用規劃編制情況，草原保護制度落實情況等定性考核指标，以及草原綜合植被蓋度、林草覆蓋率等定量考核指标。将考核結果作(zuò)爲黨政領導幹部考核、獎懲和使用的重要參考，做到定責、履責、督責、問(wèn)責環環相(xiàng)扣，形成閉環。
3.6.3加強基層人(rén)才隊伍建設
  落實生(shēng)态保護修複和林業草原國(guó)家公園融合發展職責，加強人(rén)才隊伍建設。進一步整合加強、穩定壯大(dà)基層草原管理(lǐ)和技術(shù)推廣隊伍，實現網格化管理(lǐ)，提升監督管理(lǐ)和公共服務能力。加強高素質專業人(rén)才培養，重點草原地區要強化草原監管執法，加強執法人(rén)員(yuán)培訓，提升執法監督能力。強化鄉鎮草原工(gōng)作(zuò)站(zhàn)職能，推進标準化建設，加強草原管護員(yuán)隊伍建設管理(lǐ)，提升基層草原執法隊伍素質，推行綜合執法，充分(fēn)發揮人(rén)員(yuán)作(zuò)用。改善基層人(rén)員(yuán)工(gōng)作(zuò)和生(shēng)活條件(jiàn)，加強草原管護用房(fáng)及水電路(lù)等設施建設，加大(dà)對草原專業人(rén)才招收和引進，建立專業高效的基層機(jī)構隊伍。
3.6.4完善資金政策制度
  按照(zhào)中央和地方财政事(shì)權和支出責任劃分(fēn)，将草原保護發展作(zuò)爲各級财政重點支持領域，切實加大(dà)資金投入。完善草原經營承包、鞏固退耕還(hái)林還(hái)草、草原生(shēng)态補獎等政策，逐步提高草原生(shēng)态補償标準，積極探索國(guó)有草原資源有償使用制度，推動設立國(guó)家草原自(zì)然公園資金。加強鄉鎮草原工(gōng)作(zuò)站(zhàn)、管護用房(fáng)等建設，補齊民(mín)生(shēng)設施短(duǎn)闆。鼓勵和支持社會資本參與草原生(shēng)态建設，建立多元化融資體(tǐ)系。運用減免稅費、專項補貼、貸款貼息等政策優惠，支持建立草原生(shēng)态保護修複項目示範機(jī)制。強化資金監管，規範資金使用。此外，各級政府要在政策創設、項目報批、用地保障等各方面給予充分(fēn)支持，加快(kuài)草原保護修複及利用等重點工(gōng)程項目落地。
3.6.5實施科(kē)技創新戰略
  實行重大(dà)科(kē)技攻關“揭榜挂帥”制度[8]，鼓勵大(dà)專院校(xiào)和科(kē)研機(jī)構聚焦國(guó)土(tǔ)綠化草（品）種選育擴繁、草原鼠蟲害防治生(shēng)物藥劑研發生(shēng)産、退化草原生(shēng)态修複機(jī)械及人(rén)工(gōng)草地建設機(jī)械研發生(shēng)産等關鍵技術(shù)和裝備的研發推廣。加強草原科(kē)技創新平台建設，推進國(guó)家級重點實驗室、生(shēng)态系統定位觀測站(zhàn)、國(guó)家長期科(kē)研基地、工(gōng)程技術(shù)研究中心、自(zì)然教育基地、高質量标準體(tǐ)系等建設。加快(kuài)科(kē)技創新人(rén)才培養，構建高素質人(rén)才隊伍，加大(dà)領軍人(rén)才引進力度。支持社會化服務組織發展，充分(fēn)發揮草原方面學會、協會等社會組織在政策咨詢、信息服務、科(kē)技推廣等方面的作(zuò)用。健全國(guó)際合作(zuò)體(tǐ)系，深化交流合作(zuò)，提升草原治理(lǐ)科(kē)技水平。
3.6.6營造良好社會氛圍
  大(dà)力宣傳習近平生(shēng)态文明思想，弘揚草原優秀傳統文化和紅(hóng)色文化，講好草原故事(shì)，傳承先進人(rén)物草原保護精神。加強科(kē)普宣傳，将國(guó)家紅(hóng)色草原、草原自(zì)然保護區、草原自(zì)然公園、國(guó)有草場、草原野生(shēng)動植物等作(zuò)爲普及生(shēng)态文化保護知識的重要陣地，依托草原日(rì)、草原普法宣傳月等活動，開展主題宣傳，加強宣傳推介，營造草原保護建設氛圍。宣傳都(dōu)貴瑪、布茹瑪汗•毛勒朵、廷•巴特爾等先進典型人(rén)物，激勵社會各界積極投身(shēn)草原保護發展。積極宣傳草原保護修複在生(shēng)态文明建設中所起的重要作(zuò)用，弘揚愛草、種草、護草的綠色發展理(lǐ)念，營造全社會關心支持草原保護建設的良好氛圍。

4 小結
  加強草原保護修複，推行草原休養生(shēng)息，維持草畜平衡，保持草原生(shēng)态系統健康穩定，提升草原“三生(shēng)”功能，已成爲草原治理(lǐ)工(gōng)作(zuò)的重心。《關于加強草原保護修複的若幹意見(jiàn)》明确提出，到2025年(nián)，草原保護修複制度體(tǐ)系基本建立，草畜矛盾明顯緩解，草原退化趨勢得(de)到根本遏制，草原綜合植被蓋度穩定在57%左右，草原生(shēng)态狀況持續改善。到2035年(nián)，草原保護修複制度體(tǐ)系更加完善，基本實現草畜平衡，退化草原得(de)到有效治理(lǐ)和修複，草原綜合植被蓋度穩定在60%左右，草原生(shēng)态功能和生(shēng)産功能顯著提升，在美麗中國(guó)建設中的作(zuò)用彰顯。要實現以上目标，必須認真貫徹落實黨中央關于草原工(gōng)作(zuò)的重大(dà)決策部署，運用習近平生(shēng)态文明思想指導好草原工(gōng)作(zuò)，站(zhàn)在“五位一體(tǐ)”總體(tǐ)布局高度，加強頂層設計(jì)和系統謀劃，從(cóng)體(tǐ)制機(jī)制和政策措施上采取更加有力的措施，全方位推進林業、草原和國(guó)家公園融合發展，着力構建草原治理(lǐ)體(tǐ)系，紮實推進草原工(gōng)作(zuò)，加快(kuài)補齊短(duǎn)闆，不斷提升草原治理(lǐ)體(tǐ)系和治理(lǐ)能力現代化水平，推動草原地區綠色發展，爲建設生(shēng)态文明和美麗中國(guó)貢獻草原力量。

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圖文來(lái)源：大(dà)國(guó)草原